為了更準(zhǔn)確地梳理低碳政策主題在時(shí)序關(guān)聯(lián)維度上的演化路徑，本文基于文獻(xiàn)增長理論，采用時(shí)序區(qū)間方法，結(jié)合政策數(shù)量分布，將中國低碳政策的發(fā)展劃分為3個(gè)階段（圖1）。

1. 政策初始/醞釀階段（2000—2005年)：低碳政策文本數(shù)量較少且呈現(xiàn)不規(guī)則的波動(dòng)，表明該階段國家尚未明確將碳減排納入污染治理任務(wù)和環(huán)境政策目標(biāo)，低碳政策數(shù)量較少，仍處于政策初始/醞釀階段。

2.政策發(fā)展/萌發(fā)階段（2006—2010年）：低碳政策文本數(shù)量呈現(xiàn)出快速增長的趨勢(shì)，表明該階段低碳政策制定和頒發(fā)處于政策發(fā)展/萌發(fā)階段。

3.政策深化/密集階段（2011—2021年）：除去2018—2019年政策數(shù)量短暫的下降，2011—2021年的低碳政策文本數(shù)量在較高的數(shù)量水平上保持穩(wěn)定，表明這一時(shí)間段低碳政策的研究制定處于政策深化/密集階段。

2006年3月，我國在“十一五”規(guī)劃中提出第1個(gè)能源約束指標(biāo)——單位GDP能耗水平，明確2010年的單位GDP能耗水平比2005年降低20%；“十二五”規(guī)劃提出，2015年的單位GDP能耗水平比2010年降低16%；“十三五”規(guī)劃提出，2020年的單位GDP能耗水平比2015年降低15%；“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步要求，2025年的單位GDP能耗水平比2020年降低13.5%。通過不斷實(shí)現(xiàn)降低單位GDP能耗水平的目標(biāo)，提升了能源利用效率，推進(jìn)了能源清潔低碳轉(zhuǎn)型。

2009年12月，我國在哥本哈根舉行的聯(lián)合國氣候變化大會(huì)上，首次向國際社會(huì)承諾碳減排的定量目標(biāo)，即到2020年，單位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40%—45%。2015年6月，《中國國家自主貢獻(xiàn)》將此目標(biāo)進(jìn)一步擴(kuò)展到2030年，下降比例也提高到60%—65%。在2020年12月的氣候雄心峰會(huì)和2021年10月的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》中，將2030年的碳減排目標(biāo)確定在65%的水平以上。其中，“十二五”規(guī)劃確定2015年比2010年二氧化碳排放量降低17%的目標(biāo)，“十三五”規(guī)劃中2020年比2015年降低18%，直至“十四五”規(guī)劃再次將下降比例穩(wěn)定在18%。2014年11月，我國在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中承諾“2030年碳排放達(dá)到峰值”，并在2020年9月的聯(lián)合國大會(huì)上作出“2060年實(shí)現(xiàn)碳中和”的莊重承諾。

2011年3月，非化石能源在一次能源消費(fèi)中的占比這一約束指標(biāo)被提出，并逐歩得到完善。“十二五”規(guī)劃提出，2015年非化石能源在一次能源消費(fèi)中的占比達(dá)到11.4%；至2014年9月發(fā)表的《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》中，提出2020年非化石能源在一次能源消費(fèi)中的占比達(dá)到15%；再到2014年11月發(fā)布的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中，提出2030年非化石能源在一次能源消費(fèi)中的占比達(dá)到20%；直至2021年10月發(fā)布的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》中，將2030年非化石能源在一次能源消費(fèi)的比例上調(diào)至25%，該戰(zhàn)略目標(biāo)一直在有力推動(dòng)新能源和可再生能源發(fā)展。

根據(jù)政策主題強(qiáng)度變化趨勢(shì)，低碳政策主題可分為3類：

1.趨于穩(wěn)定型政策主題，包含廢棄物再利用技術(shù)、節(jié)能減排和建筑節(jié)能；

2.增長型政策主題，包含綠色技術(shù)研發(fā)、污染防治、生態(tài)碳匯和行政監(jiān)管；

3.波動(dòng)型政策主題，包含財(cái)政激勵(lì)、新能源與可再生能源和能效約束。

1. 廢棄物再利用技術(shù)、節(jié)能減排和建筑節(jié)能政策主題經(jīng)過長期發(fā)展，總體政策體系較為完善，政策發(fā)展趨于穩(wěn)定；

2. 綠色技術(shù)研發(fā)、污染防治、生態(tài)碳匯和行政監(jiān)管政策主題近年來在我國低碳政策體系中占據(jù)重要地位，呈現(xiàn)上升的態(tài)勢(shì)；

3. 財(cái)政激勵(lì)、新能源與可再生能源和能效約束的主題強(qiáng)度在變化上呈波動(dòng)趨勢(shì)。

從中國低碳政策主要政策主題演化路線圖（圖3）中可以發(fā)現(xiàn)：我國低碳政策長期致力于節(jié)約能源和減少污染物排放，具體表現(xiàn)在從政策初始/醞釀階段的“污染防治、生態(tài)保護(hù)并重”，到政策發(fā)展/萌芽階段政策主題側(cè)重于“節(jié)能減排”，最后逐步演變?yōu)檎呱罨?密集階段的“節(jié)能減排減污降碳協(xié)同”的低碳政策體系。

圖3  2000—2021年中國低碳政策主要政策主題演化路線圖

從政策主題波動(dòng)導(dǎo)向路徑和導(dǎo)致波動(dòng)拐點(diǎn)產(chǎn)生的主要政策主題來看（圖4），在政策初始/醞釀階段，政策主題波動(dòng)指數(shù)在較高的水平上保持波動(dòng)。一方面因?yàn)槲覈诖穗A段更注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注相對(duì)弱化，環(huán)境政策數(shù)量較少；另一方面為了解決日益惡化的環(huán)境問題，政策更偏向于末端治理，廢棄物再利用技術(shù)和污染防治政策主題在此階段較為突出。在政策發(fā)展/萌發(fā)階段和政策深化/密集階段，政策主題波動(dòng)指數(shù)波動(dòng)有所放緩。

圖5  我國低碳政策的治理模式轉(zhuǎn)變

政策初始/醞釀階段，經(jīng)濟(jì)高速增長帶來的環(huán)境壓力和加入世界貿(mào)易組織的國際壓力倍增，引發(fā)我國環(huán)境治理的變革，低碳政策主題呈現(xiàn)高位波動(dòng)。

1. 我國在環(huán)境法律建設(shè)、管理體制方面快速發(fā)展，開始采用收取排污費(fèi)等經(jīng)濟(jì)政策將污染企業(yè)產(chǎn)生的負(fù)外部性內(nèi)部化，重視綠色技術(shù)、污染防治和生態(tài)保護(hù)相關(guān)政策主題，減少二氧化碳排放。

2. 地方各級(jí)政府仍以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，未提出清晰明確的低碳戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)碳減排的投資和約束力度不足，仍處于探索過程之中。

總體來看，由于缺乏環(huán)境治理的先進(jìn)理論、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，低碳治理仍處于弱約束力度和弱激勵(lì)力度組合的探索式治理。

政策發(fā)展/萌發(fā)階段，隨著我國環(huán)境規(guī)制政策體系戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，政府執(zhí)政理念由過去的重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境向經(jīng)濟(jì)、環(huán)境并重轉(zhuǎn)變，低碳治理迎來新一輪變革，政策數(shù)量快速增長，政策主題波動(dòng)區(qū)間下降。

1. 我國首次明確提出要降低二氧化碳排放強(qiáng)度，通過設(shè)置能耗和碳排放強(qiáng)度雙控約束性指標(biāo)持續(xù)推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

2. 低碳治理手段更加多樣，在排污費(fèi)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)行排污權(quán)交易制度，并加大節(jié)能減排、非化石能源的財(cái)政投入，完善碳減排正外部性的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。

3. 低碳治理呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)化和任務(wù)化特性，原國家環(huán)境保護(hù)總局在2005—2007年先后4次掀起“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”，各地政府也相繼將節(jié)能降耗指標(biāo)完成情況作為考核干部的重要指標(biāo)。

故該階段主要通過“自上而下”的治理模式，明確低碳戰(zhàn)略目標(biāo)，調(diào)動(dòng)各行政部門資源，使低碳任務(wù)嵌入行政體系并予以強(qiáng)力推動(dòng)。因此，在政策發(fā)展/萌發(fā)階段我國低碳治理以運(yùn)動(dòng)式治理為主。

政策深化/密集階段，我國更加注重經(jīng)濟(jì)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值的平衡作用，逐步建立“政府、市場(chǎng)、公眾”協(xié)同治理的長效機(jī)制。黨的十八大提出了“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明放在突出地位。十九大進(jìn)一步把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略的重要內(nèi)容，觸發(fā)了我國低碳治理的新一輪變革。

1. 實(shí)行更嚴(yán)格的低碳戰(zhàn)略目標(biāo)，低碳運(yùn)動(dòng)式治理模式呈現(xiàn)“戰(zhàn)役化”特征。例如，“十三五”期間在國家層面動(dòng)員和部署的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，通過集中社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效。

2. 低碳治理經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)一步豐富，采用碳稅、碳交易和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，完善財(cái)稅價(jià)格機(jī)制，加大對(duì)綠色低碳產(chǎn)業(yè)、技術(shù)的支持力度，推行綠色采購制度。

3. 社會(huì)公眾在低碳治理與監(jiān)管中的作用不斷凸顯，環(huán)境信息披露制度逐步完善，有效降低公眾輿論和媒體監(jiān)督企業(yè)排碳排污行為的信息不對(duì)稱，提高對(duì)污染企業(yè)的外部監(jiān)督效力。

因此，在政策深化/密集階段，低碳治理的約束力度和激勵(lì)力度顯著增強(qiáng)，逐步確立了“政府、市場(chǎng)、公眾”多元協(xié)同、治理手段多維組合的模式，該階段低碳政策以多元式治理為主。

本文在政策階段劃分的基礎(chǔ)上結(jié)合LDA主題模型和JS散度分析方法，以可視化的形式梳理我國低碳政策演化路徑，分析了各政策主題強(qiáng)度變化及各階段的政策特征。總體來看，我國低碳治理經(jīng)歷著探索式治理、運(yùn)動(dòng)式治理、多元式治理和適應(yīng)式治理模式的變革歷程，不同治理模式下約束力度和激勵(lì)力度組合特征存在顯著的階段性差異。從低碳政策的演化來看，相關(guān)政策發(fā)展還存在一些不足之處：

1. 對(duì)新能源和可再生能源的激勵(lì)政策強(qiáng)度不足，新能源和可再生能源政策強(qiáng)度整體較低。

2. 財(cái)政激勵(lì)、行政監(jiān)管和能效約束等過程控制類政策強(qiáng)度較低。

3. 市場(chǎng)方面相關(guān)政策較少，僅在行政監(jiān)管主題下識(shí)別出碳排放權(quán)交易相關(guān)關(guān)鍵詞。

基于以上不足及我國當(dāng)前“雙碳”工作的進(jìn)展情況，本文提出關(guān)于未來建設(shè)“雙碳”政策體系的5方面措施和建議。

1. 根據(jù)我國“雙碳”政策體系“1+N”架構(gòu)，加快完善并細(xì)化各行業(yè)、各地區(qū)相關(guān)低碳政策。

2. 推動(dòng)新能源和可再生能源的開發(fā)利用，推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目，保障新能源裝機(jī)容量持續(xù)增長，完善相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼政策。

3. 繼續(xù)加強(qiáng)低碳技術(shù)創(chuàng)新的支持力度，引導(dǎo)加大對(duì)新型儲(chǔ)能、可再生能源制氫等關(guān)鍵核心技術(shù)的攻關(guān)力度。

4. 逐步完善全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)相關(guān)政策，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信息披露，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用，進(jìn)一步限制高能耗高排放項(xiàng)目發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

5. 加強(qiáng)綠色低碳宣傳教育，增強(qiáng)全民低碳意識(shí)、環(huán)保意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與低碳治理的積極性，持續(xù)推動(dòng)居民社會(huì)生活方式、消費(fèi)習(xí)慣綠色低碳轉(zhuǎn)型，繼續(xù)完善“政府、市場(chǎng)、公眾”協(xié)同治理體系。