加快碳市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，對(duì)落實(shí)主體減排責(zé)任、實(shí)現(xiàn)碳排放控制目標(biāo)、降低行業(yè)減排成本具有重要意義。按照國(guó)家總體部署，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)碳市場(chǎng)”）以發(fā)電行業(yè)為突破口，于2021年7月正式啟動(dòng)上線交易。三年多來(lái)，市場(chǎng)總體運(yùn)行平穩(wěn)有序，制度體系日趨完善，以碳市場(chǎng)為核心的中國(guó)碳定價(jià)機(jī)制基本形成。2024年9月8日，生態(tài)環(huán)境部公開(kāi)就《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《擴(kuò)圍方案（征求意見(jiàn)稿）》）征求意見(jiàn)。9月13日，生態(tài)環(huán)境部正式印發(fā)水泥行業(yè)、鋁冶煉行業(yè)的核算與報(bào)告指南等4項(xiàng)技術(shù)規(guī)范。預(yù)計(jì)水泥、鋼鐵、電解鋁3個(gè)行業(yè)共約1500家新增重點(diǎn)排放單位將于2025年底前完成全國(guó)碳市場(chǎng)首次履約。屆時(shí)，全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋溫室氣體排放量將新增30億噸，發(fā)電、水泥、鋼鐵、電解鋁4個(gè)行業(yè)溫室氣體排放量占全國(guó)總量的比例將達(dá)到約60%。

（來(lái)源：電聯(lián)新媒 作者：樊東星）

全國(guó)碳市場(chǎng)擴(kuò)圍的背景和意義

是落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)決策部署的重要舉措

我國(guó)政府高度重視全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，近年來(lái)一系列重大會(huì)議和重要政策文件就擴(kuò)大全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋范圍（以下簡(jiǎn)稱“擴(kuò)圍”）作出重要部署，習(xí)近平總書(shū)記在第九次全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上發(fā)表的重要講話中指出，要“進(jìn)一步發(fā)展碳市場(chǎng)”“穩(wěn)步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍”“建成更加有效，更有活力，更具國(guó)際影響力的碳市場(chǎng)”。全國(guó)碳市場(chǎng)擴(kuò)圍工作是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神和黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)安排的重要舉措。

是加強(qiáng)碳排放控制和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需要

我國(guó)碳排放主要集中在發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等重點(diǎn)行業(yè)，這八個(gè)行業(yè)溫室氣體排放量占全國(guó)總量的比例約75%，全國(guó)碳市場(chǎng)目前納入的發(fā)電行業(yè)溫室氣體排放量占全國(guó)總量的比例約40%。全國(guó)碳市場(chǎng)上線交易以來(lái)，我國(guó)在保障發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展和能源安全的前提下，積極推動(dòng)發(fā)電行業(yè)減排，效果逐步顯現(xiàn)，2023年全國(guó)火電碳排放強(qiáng)度較2018年下降2.38%。與此同時(shí)，受新冠肺炎疫情等因素影響，部分地區(qū)碳減排形勢(shì)仍較為嚴(yán)峻，完成“十四五”規(guī)劃綱要確定的降碳約束性指標(biāo)仍然任務(wù)艱巨，迫切需要進(jìn)一步加大碳減排力度。將發(fā)電、水泥、鋼鐵、電解鋁納入全國(guó)碳市場(chǎng)，也就是抓住了全國(guó)約60%的溫室氣體排放量，對(duì)于進(jìn)一步壓實(shí)企業(yè)的碳減排責(zé)任、推動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)碳排放管理、助力我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

是建設(shè)有效市場(chǎng)、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制功能的重要體現(xiàn)

碳市場(chǎng)的重要功能是通過(guò)充分的交易活動(dòng)發(fā)現(xiàn)合理碳價(jià)，為企業(yè)碳減排提供靈活選擇，在降低全社會(huì)減排成本的同時(shí)帶動(dòng)碳減排資源和綠色低碳產(chǎn)業(yè)投資實(shí)現(xiàn)跨地域、跨行業(yè)自由配置和流動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。全國(guó)碳市場(chǎng)目前僅在發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位之間開(kāi)展配額現(xiàn)貨交易，我國(guó)電力行業(yè)總體以央企國(guó)企居多，仍處于從“計(jì)劃”邁向“市場(chǎng)”的轉(zhuǎn)型期，行業(yè)技術(shù)水平和減排成本的差異性總體不高，同樣的行業(yè)屬性導(dǎo)致所有交易主體的交易目的雷同、風(fēng)險(xiǎn)偏好相似、市場(chǎng)需求單一，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置碳減排資源和發(fā)現(xiàn)碳價(jià)功能的作用發(fā)揮有限。從國(guó)內(nèi)外碳市場(chǎng)實(shí)踐看，將更多高排放行業(yè)納入碳市場(chǎng)，有利于在更大范圍實(shí)現(xiàn)減排的同時(shí)，可為交易市場(chǎng)提供不同減排成本、交易需求和市場(chǎng)預(yù)期的交易主體，通過(guò)市場(chǎng)主體的差異性進(jìn)一步帶動(dòng)市場(chǎng)流動(dòng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在碳減排資源配置中的決定作用。

是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)國(guó)際碳壁壘的重要途徑

水泥、鋼鐵、電解鋁、石化、化工等行業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，但近年來(lái)部分行業(yè)整體存在產(chǎn)能過(guò)剩、資源綜合利用不足、綠色低碳轉(zhuǎn)型成本較高等問(wèn)題。將更多高排放行業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)，有利于通過(guò)碳市場(chǎng)配額管理、核算核查、交易履約等機(jī)制，倒逼淘汰落后產(chǎn)能，推動(dòng)釋放先進(jìn)生產(chǎn)力，推動(dòng)降低相關(guān)行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型成本。與此同時(shí)，在歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）啟動(dòng)等國(guó)際新形勢(shì)下，將更多高排放行業(yè)納入碳市場(chǎng)，有利于推動(dòng)相關(guān)行業(yè)企業(yè)盡早建立適應(yīng)國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)下的碳排放管理體系，通過(guò)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的綠色低碳化促進(jìn)綠色貿(mào)易，提升我國(guó)在國(guó)際碳定價(jià)領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。

《擴(kuò)圍方案（征求意見(jiàn)稿）》的“變”與“不變”

《擴(kuò)圍方案（征求意見(jiàn)稿）》包括總體要求、工作目標(biāo)、實(shí)施重點(diǎn)排放單位名錄管理、開(kāi)展核算報(bào)告核查、實(shí)施配額管理、保障措施等共6部分內(nèi)容、13項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。總體來(lái)看，《擴(kuò)圍方案（征求意見(jiàn)稿）》既延續(xù)適用了部分發(fā)電行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)做法，也結(jié)合全國(guó)碳市場(chǎng)深化完善方向以及水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況，在核算邊界、管控氣體、配額分配等要素上進(jìn)行了制度創(chuàng)新和優(yōu)化。

積極穩(wěn)妥的工作節(jié)奏不變

碳市場(chǎng)擴(kuò)圍工作需要妥善處理好發(fā)展與減排、長(zhǎng)期與短期、國(guó)際與國(guó)內(nèi)的關(guān)系，為確保全國(guó)碳市場(chǎng)擴(kuò)圍工作平穩(wěn)有序進(jìn)行，《擴(kuò)圍方案（征求意見(jiàn)稿）》延續(xù)發(fā)電行業(yè)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，按照“邊實(shí)施、邊完善”的工作思路，穩(wěn)步推動(dòng)擴(kuò)圍工作。一是分兩個(gè)階段做好擴(kuò)圍工作。在啟動(dòng)實(shí)施階段（2024~2026年），以夯實(shí)三個(gè)行業(yè)碳排放管理基礎(chǔ)、推動(dòng)重點(diǎn)排放單位熟悉市場(chǎng)規(guī)則為主要目標(biāo)，通過(guò)2~3年的建設(shè)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)啟動(dòng)擴(kuò)圍。在深化完善階段（2027年~），強(qiáng)化激勵(lì)約束程度，促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展和碳排放資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。二是延續(xù)“強(qiáng)度控制+免費(fèi)分配”的分配思路。在啟動(dòng)實(shí)施階段，三個(gè)行業(yè)均基于碳排放強(qiáng)度控制思路實(shí)施配額免費(fèi)分配。該分配思路與此前全國(guó)碳市場(chǎng)第一、第二個(gè)履約周期對(duì)發(fā)電行業(yè)的分配思路保持一致，企業(yè)所獲的配額數(shù)量與產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤，不預(yù)設(shè)配額絕對(duì)總量，不限制企業(yè)產(chǎn)能，鼓勵(lì)先進(jìn)企業(yè)多生產(chǎn)，較好地處理了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與降碳的關(guān)系。同時(shí)，結(jié)合國(guó)家有關(guān)要求，《擴(kuò)圍方案（征求意見(jiàn)稿）》明確，在深化完善階段，對(duì)標(biāo)行業(yè)先進(jìn)水平優(yōu)化配額分配方法，推動(dòng)單位產(chǎn)品產(chǎn)量碳排放強(qiáng)度不斷下降，與國(guó)家逐步構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控的總體思路保持一致。

強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量的力度不變

數(shù)據(jù)質(zhì)量是保證碳市場(chǎng)健康平穩(wěn)有序的基礎(chǔ)，是碳市場(chǎng)的生命線。保障和提升碳市場(chǎng)的排放數(shù)據(jù)質(zhì)量是碳市場(chǎng)健康有序運(yùn)行的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。在此前全國(guó)碳市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《擴(kuò)圍方案（征求意見(jiàn)稿）》從五個(gè)方面持續(xù)強(qiáng)化水泥、鋼鐵、電解鋁3個(gè)行業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。一是強(qiáng)化數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理，推動(dòng)企業(yè)開(kāi)展對(duì)燃料、原輔材料等參數(shù)的高質(zhì)量實(shí)測(cè)，對(duì)不具備實(shí)測(cè)條件的參數(shù)采用規(guī)定的缺省值替代實(shí)測(cè)。二是實(shí)施關(guān)鍵參數(shù)月度存證，利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等智能化手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)。三是建立完善三級(jí)聯(lián)審機(jī)制，繼續(xù)施行“國(guó)家—省—市”三級(jí)聯(lián)審制度。四是強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法及能力建設(shè)，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題拉單掛賬分類處理，通過(guò)專項(xiàng)培訓(xùn)推動(dòng)企業(yè)熟練掌握核算報(bào)告與核查規(guī)則。五是創(chuàng)新核算方法，不斷提高并細(xì)化工序?qū)蛹?jí)活動(dòng)數(shù)據(jù)計(jì)量、核算、核查要求。

管控氣體種類增加，核算邊界鎖定直接排放

在重點(diǎn)排放單位門(mén)檻上，綜合考慮管理成本、行業(yè)降碳路徑等因素，《擴(kuò)圍方案（征求意見(jiàn)稿）》明確水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)與發(fā)電行業(yè)相同，仍為年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的單位，但在核算邊界和管控氣體種類上與發(fā)電行業(yè)有所區(qū)別。一是在核算邊界上僅計(jì)算直接排放。國(guó)際碳市場(chǎng)一般在碳排放核算和配額分配環(huán)節(jié)中僅計(jì)算化石燃料消費(fèi)直接產(chǎn)生的溫室氣體排放，不考慮外購(gòu)電力或者熱力等間接產(chǎn)生的溫室氣體排放，以避免總量的重復(fù)計(jì)算。國(guó)內(nèi)試點(diǎn)碳市場(chǎng)由于規(guī)模較小，納入間接排放后在提升區(qū)域碳市場(chǎng)管控范圍的同時(shí)也使得工業(yè)用戶為其電力消費(fèi)支付間接排放成本，有助于帶動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)的電力消費(fèi)側(cè)減排。此次《擴(kuò)圍方案（征求意見(jiàn)稿）》考慮到未來(lái)與國(guó)際碳市場(chǎng)規(guī)則對(duì)接，對(duì)水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)均僅管控直接排放。二是覆蓋的溫室氣體種類增加。考慮到控制非二氧化碳溫室氣體排放的需要，結(jié)合各行業(yè)尤其是電解鋁行業(yè)的溫室氣體排放特點(diǎn)，明確水泥、鋼鐵的管控氣體為二氧化碳，電解鋁行業(yè)的管控氣體為二氧化碳、四氟化碳、六氟化二碳。

在配額分配方法上創(chuàng)新性引入績(jī)效評(píng)價(jià)法

在繼續(xù)采用基于強(qiáng)度控制實(shí)施免費(fèi)分配配額的基礎(chǔ)上，《擴(kuò)圍方案（征求意見(jiàn)稿）》首次引入績(jī)效評(píng)價(jià)法，分階段對(duì)碳排放強(qiáng)度進(jìn)行管理。在啟動(dòng)實(shí)施階段，根據(jù)單位產(chǎn)出的碳排放強(qiáng)度進(jìn)行績(jī)效管理，碳排放強(qiáng)度低的企業(yè)可通過(guò)配額盈余獲得收益，碳排放強(qiáng)度高的企業(yè)因配額短缺付出碳排放成本，整個(gè)行業(yè)配額基本盈虧平衡；充分考慮納入初期企業(yè)不熟悉規(guī)則、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)不牢靠的現(xiàn)狀，按照類似“體驗(yàn)期”式的試驗(yàn)期定位，單個(gè)企業(yè)的配額盈余與缺口均控制在較小范圍內(nèi)，縮小企業(yè)間配額“貧富差距”。在深化完善階段，配額分配方法由績(jī)效評(píng)價(jià)法逐步轉(zhuǎn)向基準(zhǔn)法，對(duì)標(biāo)行業(yè)先進(jìn)水平，建立預(yù)期明確、公開(kāi)透明的配額逐步適度收緊機(jī)制，推動(dòng)單位產(chǎn)出碳排放不斷下降。

全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)及企業(yè)應(yīng)對(duì)

通過(guò)全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)運(yùn)行，我國(guó)已初步摸索出符合中國(guó)特色的碳市場(chǎng)框架體系，碳市場(chǎng)在推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)中發(fā)揮了重要作用，已成為展現(xiàn)我國(guó)積極應(yīng)對(duì)氣候變化的重要窗口。水泥、鋼鐵、電解鋁相關(guān)重點(diǎn)排放單位參與全國(guó)碳市場(chǎng)后，將對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)交易規(guī)模、交易機(jī)制等產(chǎn)生一系列影響。一是交易規(guī)模增加。雖然目前全國(guó)碳市場(chǎng)核算邊界僅包括直接排放，但水泥、鋼鐵、電解鋁參與全國(guó)碳市場(chǎng)后，全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋溫室氣體排放量仍將新增30億噸，排放量的增加將直接帶來(lái)配額分配數(shù)量和交易規(guī)模的擴(kuò)大。二是交易主體將更加豐富。水泥、鋼鐵、電解鋁參與全國(guó)碳市場(chǎng)后，全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋主體將從1個(gè)行業(yè)2257家重點(diǎn)排放單位增加至4個(gè)行業(yè)近4000家重點(diǎn)排放單位。隨著未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)其他行業(yè)的增加、金融機(jī)構(gòu)等非履約主體的逐步引入，交易主體在行業(yè)、類型、數(shù)量等方面將更加豐富。三是交易需求將更加多元。不同行業(yè)減排成本具有一定差異，在市場(chǎng)價(jià)格預(yù)期和交易決策上具有不同認(rèn)識(shí)，多樣化的交易主體有助于在交易市場(chǎng)中引入不同交易需求，帶動(dòng)碳減排資源在不同行業(yè)之間的高效配置，進(jìn)一步提升市場(chǎng)活力，促進(jìn)碳價(jià)發(fā)現(xiàn)功能發(fā)揮，加速產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

對(duì)于此次擴(kuò)圍涉及的相關(guān)企業(yè)，尤其是沒(méi)有試點(diǎn)碳市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)而言，應(yīng)盡快做好參與全國(guó)碳市場(chǎng)的準(zhǔn)備，從內(nèi)部管理、排放數(shù)據(jù)、能力建設(shè)等方面積極應(yīng)對(duì)。一是要高度重視。確保碳排放數(shù)據(jù)真實(shí)完整準(zhǔn)確并按照規(guī)定時(shí)限足額清繳其配額。企業(yè)尤其是經(jīng)營(yíng)管理層要高度重視，轉(zhuǎn)變管理思路，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)，將碳排放管理納入企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，構(gòu)建適應(yīng)碳市場(chǎng)實(shí)際的碳管理體系，充分依托碳市場(chǎng)這一政策工具帶動(dòng)企業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。二是要嚴(yán)把數(shù)據(jù)質(zhì)量關(guān)。“嚴(yán)控、嚴(yán)查、嚴(yán)罰”是當(dāng)前及今后碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的主軸，《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》在打擊碳排放數(shù)據(jù)造假、遏制虛報(bào)瞞報(bào)碳排放數(shù)據(jù)等行為方面作出了明確規(guī)定，最高法、最高檢修訂出臺(tái)的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》也將溫室氣體排放數(shù)據(jù)造假納入刑事制裁范疇。重點(diǎn)排放單位要落實(shí)好對(duì)其排放數(shù)據(jù)真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性的主體責(zé)任。三是要加強(qiáng)自身能力建設(shè)。盡快熟悉核算核查、配額分配、市場(chǎng)交易、清繳履約等政策要求，根據(jù)主管部門(mén)要求提前做好全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)、全國(guó)碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理平臺(tái)的開(kāi)戶，夯實(shí)基礎(chǔ)，逐步制定適應(yīng)國(guó)家總體減排目標(biāo)和企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略中長(zhǎng)期碳排放管理計(jì)劃，提升碳資產(chǎn)管理和利用水平，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。